학생 수가 줄어들 때, 조금씩 깎으며 버틸 것인가: 미국 학군의 첫 감소기가 남긴 교훈

2026년 11월 5일, 미국 교육 정책 매체 에듀케이션 넥스트(Education Next)에 파커 백스터(Parker Baxter)의 글 「첫 번째 대규모 학생 수 감소가 남긴 교훈」(원제 "Lessons from the First Great Enrollment Decline")이 실렸다. 부제는 "학교 체제는 끊임없는 성장 없이 번성하는 법을 배워야 한다"이다. 필자는 콜로라도 대학교 덴버 캠퍼스 공공정책대학원 교육정책분석센터의 소장이다. 이하 '필자'는 백스터를 가리킨다.

먼저 선을 긋는다. 이 글은 미국 공립학교 학군(school district)의 운영과 재정을 다룬 정책 에세이다. 영어 수업, 내신, 수능을 다룬 글이 아니며 한국 학교를 다룬 글도 아니다. 그런데도 영어 학습 블로그에서 읽는 이유는 필자가 반복해서 짚는 행동 패턴 때문이다. 줄어드는 자원 앞에서 어려운 선택을 미루고, 조금씩 깎으며 버티는 방식이다. 이 칼럼은 원문이 실제로 말한 것과, 그것을 학습 계획에 옮겨 읽은 이 칼럼의 해석을 나누어 적는다.

원문이 말한 것

필자는 도입부에서 질문을 던지고 바로 이어서 답한다.

"How well do institutional leaders learn from the lessons of the past? If school districts are the institutions in question, the answer is: not well at all." — 파커 백스터, 에듀케이션 넥스트 (번역: 조직의 지도자들은 과거의 교훈에서 얼마나 잘 배우는가. 문제의 조직이 학군이라면 답은 '전혀 잘 배우지 못한다'이다.)

필자에 따르면 미국 공립학교는 현재 학생 수가 지속적으로 줄고 있고, 이는 1972년부터 1989년 사이에 있었던 첫 번째 대규모 감소와 닮았다. 그때 학군들은 어려운 예산 결정을 미뤘다. 필자는 그 이유로 학군이 언제나 지속적인 성장을 전제로 세워지고 운영되어 왔다는 점을 든다. 학생이 늘 때의 운영 방식과 줄 때의 운영 방식은 다르고, 지도자들은 방향을 바꾸는 것을 꺼린다는 설명이다.

필자가 꼽는 첫 번째 패턴은 '버텨 넘기기'(muddling through)다. 줄어드는 상황을 관리하는 일이 늘어나는 상황을 관리하는 일보다 훨씬 어렵기 때문에 학군이 결정을 미룬다는 것이다. 학교를 닫으면 당장 개인과 지역사회의 이해가 걸리지만, 더 효율적으로 운영되는 학군이 주는 이익은 설명하기 어렵고 실현되는 데 시간이 걸린다. 필자는 첫 번째 감소 시기에도, 현재도 학군들이 이 방식으로 몇 해씩 버틴다고 쓴다.

두 번째는 규모의 비경제다. 필자는 성장기에 쌓인 프로그램과 인력, 관리 계층이 한번 자리 잡으면 줄이기 어렵다고 설명한다. 시설 유지비처럼 학생 수와 무관하게 드는 고정비 때문에 지출은 학생 수만큼 줄지 않는다. 그 사이에 서비스 질은 프로그램 삭감과 학교 폐쇄로 떨어지고, 이것이 공공의 신뢰를 갉아먹는다고 필자는 쓴다. 필자는 첫 번째 감소 시기에 학군들이 미술, 음악, 외국어 같은 선택 프로그램부터 조금씩 없앴고 때로는 핵심 교과의 개설도 줄였다고 전한다. 큰 폭의 삭감은 여러 해의 지연 뒤에야 온다.

세 번째는 인력 감축의 어려움이다. 필자는 학군이 학생이 줄어도 직원을 늘리거나 유지하는 경향이 있고, 감축은 마지막 수단으로 미룬다고 쓴다. 교직원 인건비가 학교 체제 예산의 큰 부분을 차지하기 때문에 의미 있는 지출 축소는 결국 인력 감축으로 이어진다는 것이다. 필자는 근속 연수가 짧은 사람부터 내보내는 방식이 성과와 무관하게 적용되는 문제도 지적한다. 필자가 든 사례 중 텍사스주 오스틴 교육구는 학생이 줄어드는 동안 직원 규모와 학생 수가 적은 학교의 운영을 유지하다가 재정 적자에 이르렀다고 한다.

이 지점에서 필자의 진단은 분명하다.

"Muddling through may postpone conflict, but it can also result in a slow and painful death from malnutrition." — 파커 백스터 (번역: 버텨 넘기기는 갈등을 미룰 수는 있지만, 영양실조로 인한 느리고 고통스러운 죽음으로 이어질 수도 있다.)

필자는 1979년의 한 연구가 이런 상태를 '미아스마'(miasma)라고 불렀다고 소개한다. 경쟁하는 가치와 굳어진 이해관계 때문에 교착을 풀지 못해, 전략 없이 마지막 순간에 프로그램을 깎거나 예비비를 헐어 적자를 쌓는 상태다. 그 결과 학군은 과외활동, 선택과목, 끝내는 핵심 교과까지 조금씩 비워 간다. 필자는 이것이 학생의 성취에서 '현상 유지'로 초점을 옮긴다고 본다.

필자가 제시하는 방향은 성장 관리에서 감소 관리로의 사고 전환이다. 감소기에는 여유 자원이 없어 이해관계자 사이의 갈등이 심해지고, 그래서 지도자가 위기가 되기 전에 문제를 알아보고 갈등을 풀어야 한다는 것이다.

"Growth can mask errors in judgment, but the management of decline requires leaders who can identify challenges before they become crises and diffuse conflict among competing interests." — 파커 백스터 (번역: 성장은 판단의 오류를 가릴 수 있지만, 감소를 관리하려면 도전이 위기가 되기 전에 알아보고 경쟁하는 이해관계 사이의 갈등을 풀어낼 지도자가 필요하다.)

필자는 이를 위해 이웃 학교를 신성시하지 않기, 근속보다 성과를 우대하는 인력 구조, 다른 기관과의 협력, 자금 사용의 유연성을 요구하는 등 정책과 제도에 대한 구체적 주문을 늘어놓는다. 글의 끝은 이렇다.

"The past does not predict the future unless we fail to learn from it." — 파커 백스터 (번역: 과거에서 배우지 못할 때에만 과거가 미래를 예고한다.)

이 칼럼의 해석: 영어 학습 계획에 옮겨 읽기

아래는 모두 원문의 주장이 아니라 이 칼럼의 해석이다. 원문은 학군의 예산과 인력을 다루고, 학생 개인의 학습 방법을 말하지 않는다. 구조가 닮은 부분만 비유로 옮겨 본다.

이 칼럼의 해석으로는, '버텨 넘기기'는 시험 범위에 비해 시간이 모자랄 때 모든 단원을 조금씩 줄여 가며 다 보려는 학습 계획과 닮았다. 교과서 본문, 부교재, 모의고사, 어휘를 전부 같은 비중으로 유지하되 각각의 분량만 줄이면 어느 하나도 끝까지 확인되지 않는다. 필자가 선택과목부터 조금씩 깎다가 핵심 교과까지 비워 가는 과정을 경고한 것처럼, 학습에서도 줄이기 쉬운 쪽부터 깎는 방식은 결국 기초 영역을 약하게 만들 수 있다. 시간이 줄어든다는 사실을 인정하고 무엇을 먼저 확인할지 정하는 것이 오히려 더 안전하다는 것이 이 칼럼의 추정이다.

이 칼럼의 해석으로는, '성장이 오류를 가린다'는 문장은 학습량의 문제로 읽힌다. 분량을 계속 늘리는 동안에는 약한 부분이 눈에 덜 띈다. 지문을 많이 읽었다는 사실이 구문을 정확히 해석했다는 사실을 보장하지는 않는다. 시험이 가까워지고 시간이 줄면 가려져 있던 공백이 한꺼번에 드러난다. 그래서 분량이 많을 때일수록 정해진 주기로 어느 부분이 비어 있는지 점검하는 단계를 학습 계획에 넣어 둘 필요가 있다.

이 칼럼의 해석으로는, 학습자료의 설계도 같은 질문을 받는다. 모든 내용을 같은 무게로 나열한 자료는 자원이 충분할 때만 쓸 수 있다. 시간이 한정된 학습자에게는 "먼저 확인할 것"과 "여유가 있으면 볼 것"을 나누어 보여 주는 자료가 쓸모 있다. 어느 것이 먼저인지는 학습자의 수준과 시험 범위에 따라 달라지므로, 이 기준은 원문이 아니라 이 칼럼의 설계 관점이다.

이 글에서 가져갈 것

학습자와 곁에서 돕는 가정에 남는 질문은 하나다. 줄어드는 자원 앞에서 현재 하고 있는 것은 우선순위를 정하는 일인가, 아니면 조금씩 깎으며 미루는 일인가. 다만 이것 역시 원문의 결론이 아니라 이 칼럼이 학습 계획으로 옮겨 놓은 질문이다.

마지막으로 원문의 한계도 적어 둔다. 이 글은 연구 논문이 아니라 정책 에세이이며, 필자는 자신이 연구한 첫 번째 감소기의 단계를 근거로 현재 학군들이 같은 길을 가고 있다고 판단한다. 인용된 학군 사례들은 미국의 제도와 노동 계약, 학교 선택 제도를 배경으로 하므로 한국 학교 현장에 그대로 적용되지 않는다. 이 글에서 확정적으로 얻을 것은 처방이 아니라 하나의 사고 틀이다. 줄어드는 시기에는 더 많이 버티는 것이 아니라 무엇을 지킬지 정하는 쪽이 필요하다는 것이다.

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Parker Baxter, 「Lessons from the First Great Enrollment Decline」, Education Next, 2026년 11월 5일, educationnext.org. 인용문의 한국어는 이 글의 번역이다.